Gutachten
zu der im historischen Roman „Die gestohlene Stadt“ aufgestellten These,
die vollständige Verschmelzung der selbständigen Kommunen Krefeld und
Uerdingen a. Rh. in die Stadt Krefeld-Uerdingen a.Rh. im April 1940
seien rechtswidrig und - jedenfalls zunächst - unwirksam gewesen.
1. Auftrag
Der Auftraggeber hat zusammen mit Frau Sarah Rubal, erkennbar aus der Sicht der Uerdinger Bevölkerung, die Geschehnisse um die „Verschmelzung“ der Städte Krefeld und Uerdingen a.Rh. zu einer Stadt unter Berücksichtigung und auch aus der Sicht der agierenden Persönlichkeiten und des gesamtpolitischen Umfeldes in der Form eines Romans aufgearbeitet. Das hierzu bei dem Verlag tredition unter ISBN 978-3-7497-5221-8 als Hardcover 2020 erschienene Buch trägt die Überschrift „Die gestohlene Stadt“ und tendiert im Roman dazu, diese Verschmelzung der Städte Krefeld und Uerdingen in die Stadt Krefeld-Uerdingen a.Rh. (mit der faktischen Wirkung einer Eingemeindung der historischen Stadt Uerdingen a.Rh.) und die „Wegnahme“ des Namensbestandteiles „Uerdingen a. Rh.“ bis zum Stichtag 31. Januar 1946 als illegal, jedenfalls rechtswidrig darzustellen und spricht daher populär von einer „gestohlenen Stadt“. Losgelöst von dem historischen Roman hat der Mitautor Jürgen Matz den Unterzeichner als Mitkommentator und Mitherausgeber des Kommentars zum Kommunalverfassungsrecht NRW, (Kommunalverfassungsrecht NRW ISBN 978-3-86115-344-3) gebeten, einmal die Rechtslage zum Stichtag 1930 und Stichtag 1. 2. 1946 einer juristischen Bewertung zu unterziehen. Es liegen hierzu als Quellen dem Unterzeichner in Sonderheit aus dem Krefelder Archiv die Folge 4 in der Bearbeitung von Herrn Joachim Lilla von 1999 vor. Darüber hinaus liegt aus der Stadtverwaltung Krefeld unter dem Datum vom 21. Januar 1946 ein 27 seitiges Gutachten zur Eingemeindungsfrage vor, das oben mit „Stadtverwaltung Krefeld, Rechtsamt“ bezeichnet ist und unten mit „Dr. Höller Rechtsanwalt “ gezeichnet ist. Die Frage, welche Auswirkungen spätere Gesetzgebung und weitere Vorkommnisse auf die statusrechtliche Situation der möglicherweise 1946 beide damals noch existierenden Gebietskörperschaften hatte, ist nicht Gegenstand des Auftrages. Es wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sich aus diesem Gutachten keine Rechte werden herleiten lassen, da die Geschichte eben nicht 1946 stehen geblieben ist. Die späteren tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen, mögliche Heilungen von rechtlichen Fehlern und eingetretenen Ereignissen usw. sind hier nicht untersucht.
2. Sachverhalt bis 31. 12. 1930
Im Zuge der Überlegungen, funktionierende größere Städte zu erhalten, die ihre Aufgaben sinnvoll zum Wohle ihrer Bürger lösen können, sind auch schon in der
ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts, also nicht etwa erst nach dem zweiten Weltkrieg auf dem Gebiet des heutigen Nordrhein-Westfalen in vielfältiger Weise Überlegungen und „erfolgreiche“ Ansätze gemacht worden, durch die Eingemeindung kleinerer Vororte und Ortschaften funktionierende größere Gemeinden zu schaffen. Hierbei haben in der Regel die größeren die kleineren eingemeindet. Die Städteordnung für die Rheinprovinz vom 15. März 1856 in der Fassung vom 21. Februar 1921 sah eine Änderung des Gemeindegebietes nach Anhörung der Gemeinde durch staatlichen Akt vor: „§ 2. Zu dem städtischen Gemeindebezirke (Stadtbezirke) gehören alle innerhalb dessen Grenzen gelegenen Grundstücke. Veränderungen des Stadtbezirks können nur mit Genehmigung des Staatsministeriums nach Anhörung der Gemeindevertretung vorgenommen werden. Der Bezirksausschuss beschließt über die infolge einer Veränderung der Grenzen des Stadtbezirks notwendig werdenden Auseinandersetzungen zwischen den beteiligten Gemeinden, vorbehaltlich der den letzteren gegeneinander zustehenden Klage im Verwaltungsstreitverfahren.“ Insofern wurde unter dem Gesichtspunkt einer eingeschränkten Garantie der kommunalen Selbstverwaltung schon seinerzeit gesehen, dass eine Gemeinde nicht generell und beliebig verändert werden konnte, sondern hierzu die Gremien mitwirken mussten, es im übrigen einen staatlich legislativen Akt und es Gründe für die Veränderung geben musste. Die Frage, inwieweit die Gemeinden ohne a priori gesetzte Selbstverwaltungskörperschaften zu sein, reine der privaten Sphäre der Bürger zuzurechnende Gebilde seien oder vielmehr eigenständige Träger von Rechten war auch nach 1856 im Rheinland nicht unumstritten. Noch im August 1860 forderten die Bürgermeister der größeren rheinischen Städte nachdrücklich die kommunale Selbständigkeit in der Gemeindeverwaltung. Im Ergebnis galt auch ohne die Garantie, die sich heute in der Landesverfassung und dem Grundgesetz für die kommunale Selbstverwaltung verschriftlicht finden, dass eine Klage gegen die Eingemeindung vor dem Verwaltungsgericht vorgesehen und möglich war, und insoweit ist bereits zu dieser Zeit eine eigenständige Rechtsposition auf Erhaltung der kommunalen Persönlichkeit einer Gemeinde im Grundsatz gesetzlich belegt. Selbst die Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 – von der noch zu sprechen sein wird- sah eine Änderung der Gemeindegebiete immer unter Mitwirkung der Gemeinde selbst und machte diese Abhängig von dem öffentlichen Wohl abhängig, das also begründet vorhanden sein musste. Hier hieß es: „§ 13. Gemeindegrenzen können aus Gründen des öffentlichen Wohles geändert werden. Das gleiche gilt, wenn Gemeinden aufgelöst oder neu gebildet und wenn Gemeinden oder Gemeindeteile zu gemeindefreien Grundstücken (Gutsbezirken) erklärt werden sollen. § 14. (1) Die Gemeinden haben die Absicht von Verhandlungen über die Änderung ihres Gebietes der Aufsichtsbehörde rechtzeitig vorher anzuzeigen. (2) Die Aufsichtsbehörde kann jederzeit die Leitung der Verhandlungen übernehmen. (3) Vereinbarungen der Gemeinden (Eingemeindungsverträge) werden nur wirksam, wenn sie bei Änderung des Gemeindegebiets bestätigt werden. § 15. (1) Der Reichsstatthalter spricht nach Anhörung der Gemeinde die Änderung des Gemeindegebiets aus. Gleichzeitig bestimmt es den Tag der Rechtswirksamkeit und regelt, soweit erforderlich, die Rechtsnachfolge, das Ortsrecht und die neue Verwaltung. (2) Die Aufsichtsbehörde regelt die Auseinandersetzung. Ihr Spruch begründet Rechte und Pflichten der Beteiligten und bewirkt den Übergang, die Beschränkung und Aufhebung von dinglichen Rechten. Die Aufsichtsbehörde ersucht die zuständigen Behörden um die Berichtigung des Grundbuches, des Wasserbuches und anderer öffentlicher Bücher. Sie ist befugt, Unschädlichkeitszeugnisse auszustellen. § 16. Rechtshandlungen, die aus Anlass der Änderung des Gemeindegebiets erforderlich werden, sind frei von öffentlichen Abgaben, Stempeln und Gebühren. Das gleiche gilt für Berichtigungen, Eintragungen und Löschungen nach § 15 Absatz 2. Auch ab 1935 bedurfte es eines staatlichen Schrittes um Änderungen des Gemeindegebietes zu schaffen. Davor, das zeigt das Neugliederungsgesetz von 1929 deutlich, war eine legislative Entscheidung hierzu erforderlich; denn, auch wenn die Gemeinden sich geeinigt hatten, bedurfte es eines Gesetzes, um Eingemeindungen und Verschmelzungen mit Wirkung für Jedermann zu vollziehen. Die Städte Uerdingen ebenso wie Krefeld hatten daher mehrfach auch durchaus
erfolgreich versucht, Eingemeindungsverträge mit Nachbargemeinden zu schließen, die dann in der Regel dem eingemeindeten Ortsteil gewisse Dotationen oder Mitwirkungen, Belegungen von Einrichtungen sicherten, aber meist im Ergebnis juristisch das Aufgehen der kleineren Gemeinde in die größere beinhalteten und dann durch Gesetz bestätigt wurden und in Kraft traten. Es wurde im Vorfeld der Neugliederung ein Konsortialvertrag der zukünftigen Partnergemeinden gefasst, der dann auch schon Pate bei der Gesetzgebung gestanden hatte. Dieser wurde wohl abgeschlossen am 12. 12. 1928. Er sollte nach § 3 für 20 Jahre gelten, wobei im Vorfeld die Gemeinde Uerdingen stärker an diesem Zeitraum als Minimumfrist interessiert war, um die Entwicklung bis dahin noch abwarten zu können, während die Gemeinde Krefeld bei den Verhandlungen eher keine Frist haben wollte und hoffte, dass nach einer gewissen Gewöhnung der Rest sich entwickeln würde. In dem Vertrag heißt es ferner unter anderem Das zeigt, dass im Vorfeld deutlich die Stadt Uerdingen eine Selbständigkeit so lange wie möglich gesichert sehen wollte, noch deutlicher dann in einer Schlussbestimmung vor den Unterschriften der seiner zeitigen kommunalen Akteure:
Im Vorfeld des allgemeinen staatlichen Drucks zur Neugliederung versuchten auch die Städte Krefeld und Uerdingen, letztere wollte aber -wie sich oben noch mal in dem Vertrag zeigt- auf keinen Fall untergehen, sich zu einigen und in die Neugliederung vom 29. Juli 1929 einzuarbeiten, dass die beiden Städte als eine Art Zweckverband doch selbstständig bleiben sollten. Dies ist erstaunlicherweise mit Blick auf das hohe Gut der kommunalen Selbstverwaltung wohl auch im Ansatz jedenfalls so gelungen, dass es zumindest zu einem „gesetzlich retardierenden Moment“ gekommen ist. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Preußische Landtag darauf angewiesen war, dass der preußische Staatsrat keinen Einspruch einlegte, das Gesetz war daher schon stark auf Konsens ausgelegt. Hier kam noch hinzu, dass der Berichterstatter des Zentrums im Preußischen Staatsrates nachdrücklichst versicherte -und sich wohl daran auch gehalten hat, dass dem Vertrag im Gesetz auch im Interesse der Stadt Uerdingen Rechnung getragen wurde. Der Brief vom 28. Dezember 1928 an den Bürgermeister lautet:
(Kopie des Textes)
In IV Nr. 7 des Konsortialvertrages hieß es mit Blick auf die Zeit nach der Übergangszeit einvernehmlich: In dem insoweit einschlägigen Gesetz über die kommunale Neugliederung des rheinisch-westfälischen Industriegebietes, das mit Wirkung vom 1. August 1929 in Kraft trat, wurde dann eine Übergangszeit ohne Endzeitpunkt zur Zusammenarbeit in verschiedenen Aufgaben geschaffen, ohne dass bereits für die Übergangszeit alles (das Nähere regelt eine Ortssatzung) und für die Endzeit irgendwie Eindeutiges auszumachen ist. Der Endzeitpunkt wird nicht geregelt und fällt wohl auch bei gesetzlichem Verständnis nicht in den Bereich „des Näheren“ als abgeleitete Rechtsquelle, was aber nach der Vorstellung der Norm noch einmal zu erläutern ist: In dem Gesetz über die kommunale Neugliederung des rheinisch-westfälischen Industriegebietes von 1929, das sonst durchaus bei anderen Gebietskörperschaften mit wenigen Strichen Eingemeindungen oder Eingliederungen regelt, heißt es in § 7: Unabhängig von dem noch auszuhandelnden Ortsrecht war damit der Beginn einer Übergangszeit geregelt und gesetzt, dass gesetzlich die beiden Stadtgemeinden zusammen zu arbeiten hatten und eine vereinigte dritte Stadtkreisgemeinde entstand, aber jedenfalls gesetzlich eigenständige Gebietskörperschaften blieben. Lediglich für die Frage, ob irgendwann alle oder weitere Verwaltungszweige in gemeinsame Verwaltung übergehen sollten, war hier eine Übergangszeit angesprochen worden. Die Frage der fortdauernden Existenz des Stadtkreises Krefeld-Uerdingen a. Rh. mit zwei Gemeinden war zwar für die Anwendung des kommunalen Abgaberechts ebenfalls auf die Dauer der Übergangszeit limitiert (Siehe Absatz 3), die Existenz als eigenständige Gemeinden im Sinne der eigenen Körperschaft ergibt sich indessen zeitlich auf den ersten Blick anscheinend unbeschränkt aus § 7 (1) Satz 4 des Gesetzes. Wobei sich § 7 hinsichtlich der Zusammenarbeit auch ausdrücklich auf „Verwaltungszweige“ bezieht, also nicht auf die kommunale Eigenständigkeit als Gemeinschaft der Bürger/Einwohner. Es mag zwar im Kontext der Zeit und des Gesamtgesetzes nachvollziehbar der Eindruck entstehen können, dass langfristig der Untergang der als selbständige Gebietskörperschaften definierten Stadtteile Krefeld und Uerdingen angedacht war, aber das bleibt hier zunächst einmal eher offen, weil das Gesetz ausdrücklich auch diese beiden Gemeinden als Stadtteile mit der Eigenschaft als selbständige Körperschaft definiert und bewusst lediglich wohl nur für die Übergangszeit in Absatz 3 die beiden Stadtteile als selbständige Gemeinden im Sinne des Abgaben- und Finanzausgleich sieht. Gerade diese Differenzierung und Einschränkung könnte ein Beleg dafür sein, dass im Übrigen auch nach der Übergangszeit nach dem Gesetz die Stadtteile gleichzeitig selbständige Körperschaften mit Selbstverwaltungscharakter bleiben sollten. Auch die Entstehung, das offensichtliche Eintreten des Preußischen Staatsrates für die Selbständigkeit Uerdingens in einer dort gewünschten Restform könnte hierfür sprechen. Auch der Umstand, dass in dem Konsortialvertrag in I 7 diese Regelung bereits stand, spricht dafür, dass die Regelung des Gesetzes in § 7 (1) Satz 4 ein endgültiges Bestehenbleiben der Gebietskörperschaften nach einer Übergangszeit meint, aber: Dennoch bleibt die Regelung als solche sehr unvollkommen, die Übergangsphase wird zweifelsohne fest eingeleitet. Das Ende der Übergangszeit bleibt aber völlig offen. Die Frage, was dann nach der Übergangszeit konkret sein soll, ist ebenfalls nicht klar angesprochen: Sollten dann nicht doch etwa die beiden Einzelgemeinden dann noch irgendwie unter dem Dach der Stadtgemeinde als Stadtteile selbständige Gebietskörperschaften bleiben, wofür § 7 (1) Satz 4 sprechen könnte im Kontext zu Absatz 3 und auch die entsprechende Regelung im zuvor zwischen den Gemeinden abgeschlossenen Konsortialvertrag?. Hierzu fehlen aber konkrete klare gesetzliche Vorgaben. Da wohl auch wegen der Feststellung des Endes der Übergangszeit der Gesetzgeber sich noch alles offen gelassen hatte2 und die beiden Gemeinden Krefeld und Uerdingen sich mal gerade auf diesen Kompromiss im Vorfeld mit Mühe geeinigt hatten, könnte eine Menge dafür sprechen, dass der Gesetzgeber davon ausging, nach einer Übergangszeit sich aneinander gewöhnt habenden Gemeinden gegenüber zu stehen und dann leichter auch im Konsens mit den beiden Gemeinden eine endgültige Lösung -offen welche- zu finden. Dem Interesse der beiden Gemeinden (Uerdingen hatte ursprünglich ja noch die ausdrückliche Kündigung der Vereinbarung zu regeln gewollt) entspricht es deswegen, nicht nur nach dem Wortlaut, sondern auch von der Absicht des Gesetzgebers davon auszugehen, dass die Legislative sich die Handlungsoptionen offen halten wollte, um hier dem sich vielleicht anbahnenden weiteren Konflikt zunächst einmal aus dem Wege zu gehen. Da die Auflösung und Verschmelzung von Gemeinden wegen der Wirkung gegen alle Dritten, wegen des Übergangs von Rechten und Pflichten der Einzelgemeinden sowieso eines legislativen Aktes, also einer Novelle des Neugliederungsgesetzes zuzuführen war, ist davon auszugehen, dass die Regelungen wirklich alleine die Übergangszeit konkret betraf und nur vage Andeutungen zu der Zeit nach einer noch nicht auf ihr Ende festgelegten Übergangszeit machte. Es sollte wohl im Ziel irgendwann eine Aufgabenverlagerung auf den Dachverband stattfinden, an die sich die kommunalen Akteure schon mal gewöhnen sollten, welche Rolle dann die Ausgangsgemeinden als Stadtteile finden sollten, war sprachlich offen (selbständige Gemeinde als Stadtteil?) und insoweit jedenfalls nicht konkretisiert genug. Es ist auch nicht erkennbar, dass hier eine zufällige Gesetzeslücke sich findet, die -unbeschadet des Vorranges des Gesetzgebers bei der Auflösung von Gemeinden- durch eine freie Interpretation nach einer Ratio des Gesetzes zuverlässig gelöst und geregelt werden sollte. Da der Gesetzgeber 1929 davon ausging, jederzeit erneut regeln zu können und die Übergangszeit auch nach den Verhandlungsergebnissen der Gemeinden Uerdingen und Krefeld eher auf 20 lange Jahre hinauslief, drängte es in keiner Weise, schon 1929 abschließend eine Regelung zu schaffen, die dann 1949 oder bei Verkürzung automatisch geltend sollte. Insoweit gibt auch die Rechtsgrundlage für ein das Nähere regelndes Ortsrecht nichts her, was diesen endgültigen Zustand oder auch die Dauer der Übergangsfrist bindend regeln konnte. Die Ermächtigung, das Nähere im Ortsrecht als Satzung regeln zu können, steht im Gesetz als Hilfsmittel für die Aufgabenerledigung, deren genaue Festlegung und die Handhabung. Erkennbar auch hier die Rücksicht auf die beiden Ausgangsgemeinden, die von vorne herein auch an dieser Regelung ebenso wie die Dachstadt mitzuwirken hatten. Die Ermächtigung, in einer 'Regelung des Näheren', also dann in einer Ortssatzung auch die Regelung über den Zustand nach einer Zeit der Übergangsregelung und das Zeitfenster selbst konstituieren zu können, dass also die Gemeinden in Ortssatzung das Wie, Wann und das Ergebnis des Zustandes nach einer legislativ offenen Übergangszeit regeln konnten, kann aus der Systematik und der Bedeutung des Ortsrechts als internes abgeleitetes Recht und dem Recht des Staates nicht erkannt werden. Gerade der Begriff „das Nähere“, eingefügt hinter der Vorgabe der Aufgabenverlagerung auf den Dachverband, spricht für eine Begrenzung der Befugnis wirklich auf diese Vorgänge. Auch der Umstand, dass der Zustand nach der Übergangsfrist nicht abschließend und genau definiert war, zeigt, dass hier legislatives Handeln übrig blieb. § 7 des Neuregelungsgesetzes von 1929 regelte daher im Ergebnis nicht abschließend die Übergangsfrist und gab den Gemein den auch nicht die Handhabe, im Ortsrecht, also in einer Satzung die Übergangsfrist zu beenden mit der Folge des Untergangs der Ausgangsgemeinden ohne legislative Mitwirkung des Staates. Das bedeutete nicht, dass die beiden Gemeinden erneut in einem öffentlich-rechtlichen Konsortialvertrag auch solche Regelungen im Laufe der Zeit treffen konnten, die dann – wie 1929 auch- in einem Gesetz aufgegriffen und umgesetzt werden konnten. Die beiden Städte arbeiteten danach entsprechend § 7(1) Satz 2 eine gemeinsame Ortssatzung aus. Das war im Detail schwierig, zum Teil wurden dann vorherige Wünsche der Gemeinden aus der vorher verabschiedeten Konsortialvereinbarung durch die beteiligten Juristen in die Satzung genommen, auch wenn § 7 in der gefundenen Fassung diese Details nicht (mehr) enthielt. So zum Beispiel mit der Dauer der Übergangszeit: Die Satzung versuchte, unbeschadet des Vorrangs des Gesetzes, die Übergangszeit bis 1949 festzulegen und regelte Rechtsbeziehungen und Verpflichtungen untereinander. Das entsprach dem vorgesetzlichen Konsortialvertrag, war aber nicht Gegenstand des Gesetzes. Die das Nähere regelnde Ortssatzung wurde am 25. April 1930 nach Zustimmung der Bezirksversammlungen Krefelds und Uerdingens sowie der Stadtverordnetenversammlung von Krefeld-Uerdingen a. Rhein durch die Bezirksregierung genehmigt und formal in Kraft gesetzt. Sie enthält einfach Behauptungen als Gegenstand des Gesetzes, die da gar nicht zu lesen waren, so schon am Anfang hinsichtlich der Übergangszeit und der angeblichen Wirkung, die so dem Gesetz nicht zu entnehmen waren:
Klar, auch hier bezieht sich die Übergangszeit nicht auf die Beendigung der Existenz als eigenständige Körperschaften des öffentlichen Rechts, also als eigene Gemeinden, sondern auf die Frage der getrennten und selbständigen Verwaltung. Allerdings geht hier die Ortssatzung leicht über die gesetzliche Bestimmung hinaus. Schon § 1 der Ortssatzung lässt fälschlich den Eindruck aufkommen, als ob das Gesetz den kompletten Untergang der Ausgangsgemeinden nur noch für eine festgelegte Übergangszeit aufschiebend endgültig beschlossen habe. Während das Gesetz beide Gebietskörperschaften als solchen die Existenz nicht ausdrücklich nimmt, siehe Abs 1. Satz 4, jedenfalls entscheidende Fragen über den endgültigen Zustand offen lässt, erweckt die Ortssatzung einen endgültigeren Eindruck und wirkt sprachlich wie der gesetzlich verfügte Untergang der beiden gesetzlich verbliebenen Ausgangsgemeinden. Die angeblich gesetzlich vorgenommene Festlegung des Übergangs bis 1949 ist in dem Gesetz in gar keiner Weise genannt ist. Es mag ja sein, dass hier der Uerdinger Teil versucht hat, die Phase gegen den Gesetzgeber hinaus zu ziehen und eine möglichst lange Frist zu zementieren, es mag ja sein, dass der Krefelder Teil versucht hat, hinten die Verkürzbarkeit einzufügen, aber Fakt ist, die Ortssatzung zitiert das Gesetz insoweit falsch, es gab im Gesetz keine End-Frist und keine Festlegung des Endzustandes selbst. Nach § 23 der Satzung konnte diese Zusammenarbeit selbst vorzeitig gekürzt oder Aufgabenzuteilungen ganz oder teilweise in die gemeinschaftliche Verwaltung der Stadt Krefeld-Uerdingen a.Rh. übergehen. Eine Verkürzungskompetenz, die den Kommunen durch das Gesetz gar nicht eingeräumt war, sondern in der Vereinbarung gestanden hatte, konnte durch die Satzung als abgeleitetes Recht nicht ohne Ermächtigungsgrundlage geschaffen werden. Diese ist nicht vorhanden. Gleichzeitig war in § 24 der Vereinbarung klargestellt, dass bei Beendigung der Übergangszeit die gemeinsame Stadt Krefeld-Uerdingen a. Rh. kraft Gesetzes Rechtsnachfolgerin der „Stadtteile Krefeld und Uerdingen für die getrennten Verwaltungen“ sein sollte. Was dann tatsächlich im Gesetz stand, hat die kommunalen Satzungsgeber nicht unbedingt interessiert oder er hat an dem Gesetzestext vorbei die Satzung formuliert, aber die Satzung stellt hier in § 24 auch deutlich klar, dass die Frage, was dann nach der Beendigung der Übergangszeit gelten sollte, sich direkt nach § 7 des Neugliederungsgesetzes richten müsse. Behauptungen, was da angeblich nun geregelt ist, erhalten keine gesonderte abgeleitete Normkraft:
3. rechtliche Wertung des Zustandes im Zeitpunkt 31. 12. 1930
Die vorgenommene gesetzliche Bestimmung schlägt zunächst als vorrangiges Recht durch. Die kommunale Rechtsetzung durch Satzung wäre abgeleitete Rechtsquelle oder gar als vertragliche Bestimmung ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der keine legislative Bedeutung hat, wenn und soweit nicht die überlagernde Rechtsquelle (also legislativ geschaffenes originäres Recht) einer solchen Bestimmung Rechtscharakter verleiht. Das Gesetz über die kommunale Neugliederung des rheinisch-westfälischen Industriegebietes hat in § 7 ausdrücklich den Rechtscharakter der beiden Gemeinden Krefeld und Uerdingen als solchen zunächst einmal nicht angetastet, allerdings mit Blick auf die Möglichkeiten eigenständiger Regelung aller gemeindlichen Verwaltungsangelegenheiten vorüber gehende Regeln geschaffen, die dann die volle Souveränität der einzelnen Gebietskörperschaften einschränkten. Die Festlegung der Eigenständigkeit als abstrakte gesetzliche Vorgabe war wohl nicht durch das Gesetz bereits zeitlich befristet und jedenfalls nicht ausdrücklich auf die Übergangszeit beschränkt worden. Als vorübergehend war lediglich die Wirkung der Einschränkung der Nutzung der vollen Souveränität in Bezug auf Verwaltungsangelegenheiten gesetzt, denn für diese, die im Gesetz nur als längere Übergangszeit benannt war, sollten im Gesetz nicht genannte „bestimmte Verwaltungszweige“ gemeinsamer Verwaltung unterliegen. Da insoweit das Nähere in einer Ortssatzung, also in einem abgeleiteten Satzungsrecht nach § 10 der Rheinischen Städteordnung geregelt werden sollte, waren die Gemeinden frei, solche Satzung in jeweils einzelnen Sitzungen zu treffen, mussten aber rechtlich durch das Gesetz gedeckt bleiben und sich in seinem Rahmen aufhalten. Hierbei kann, weil die Körperschaften jeweils eigenständig bleiben, jeweils eine Satzung für die eine Körperschaft und eine für die andere angesprochen sein, die zum Inkrafttreten jeweils übereinstimmend sein müssen. Der Vertrag zur Herbeiführung dieser Regelung, also der konsortiale Vertrag zwischen den Körperschaften ist noch nicht die Satzung, sondern eben eine öffentlich-rechtliche Konsortialvereinbarung der beiden Partner, die dann dazu führt, die übereinstimmenden Satzungen jeweils zu erlassen. Der Konsortialvertrag war vor der Entwicklung des § 7 des Neugliederungsgesetzes geschaffen, so dass der -auf § 7 bezogen- in vorgesetzlicher Zeit entwickelt war und die gesetzliche Regelung nicht genau abbildete. Ein neuer wurde aber nicht geschaffen. Der Konsortialvertrag ging in I Nr. 5 von einer gesetzlichen Übergangszeit von 20 Jahren aus, die später gar nicht gesetzlich geschaffen wurde. Ähnliche Vereinbarungen wie diese Konsortialverträge sind als Vereinbarungen von Fraktionen zur Zusammenarbeit bekannt, die ebenfalls selbst kein Gesetz darstellen können. Orts-Satzungen haben Bedeutung, soweit sie die gesetzliche Bestimmungen ausfüllen und von dieser legitimiert, abgeleitet getragen sind. Das Recht der Satzungsgebung ist zwar Wesenselement der eigenen gesetzlich gegebenen Körperschaft für eigene interne Sachen der Bürger, Einwohner und der Gemeinde und so heute wie auch damals (siehe § 10 der rheinischen Städteordnung) verankert. Über die eigenen Sachen hinausgehend kann eine Satzung ohne Ermächtigung kein Recht werden. Die hier vorliegende Ortssatzung ist dann durch Beschlüsse der beiden satzungsgebenden Gremien der Städte Uerdingen und Krefeld in der Fassung vom 24. April 1930 mit der Verkündung (Bekanntmachung) in Kraft getreten. Da die Ortssatzung den Status der beiden Gebietskörperschaften nicht ändert, ist sie insoweit für die Frage, ob es sich zu dem hier betroffenen Zeitpunkt um zwei selbständige Gebietskörperschaften handelt, nicht relevant. Fest steht, dass gesetzlich und satzungsrechtlich geboten war, sich eigener Verwaltung in auf den Dachverband übertragenen Teilbereichen zu enthalten und insoweit sich ausschließlich einer dritten Körperschaft, nämlich einer Dachkörperschaft „Krefeld-Uerdingen a.Rh.“ zu bedienen, die Rechte der Satzungsgebung bei gemeinsamen Verwaltungssachen waren auf die Dachverbands-Stadt verlagert. Dieser Zustand galt für einen durch den Gesetzgeber zu beendenden Übergangs-Zeitraum. Daher bestanden zu diesem Zeitpunkt auf dem Gebiet der Städte Uerdingen und Krefeld drei Körperschaften, eine zweckverbandsähnliche für gemeinsame Aufgaben (Näheres nach der Ortssatzung) und die beiden in ihren Verwaltungsflügeln beschnittenen beiden ursprünglichen Gebietskörperschaften Krefeld und Uerdingen. Hierbei gilt, dass § 7 des Gesetzes zwar eine Vereinigung vorsieht, aber gleichzeitig doch den Bestand der beiden Gemeinden ohne zeitliche Eingrenzung in Absatz 1 Satz 4 dem Wortlaut nach ohne Endbestimmung nennt. Der Begriff der Übergangszeit, eingefügt nur in einem Relativsatz, ist lediglich angesprochen für die Frage, ob alle oder nur einige Verwaltungszweige gemeinsam verwaltet werden, ob und was dann nach der Übergangszeit insoweit geschehen soll, ist gesetzlich hier nicht bestimmt. Hier ist zunächst ein Zustand von dauerhaft drei selbständigen Gebietskörperschaften (ein Dachverband und zwei Ausgangsgemeinden) angesprochen, ob der Endzustand eine komplette Verschmelzung der Ausgangsgemeinden auf die Dachgemeinde sein sollte, oder ob hier eine zugunsten der Bezirke gestärkte Stadtbezirksregelung (ähnlich den heutigen §§ 35 ff GO NRW), eben allerdings mit Beibehaltung einer Restselbständigkeit beabsichtigt war, ist unklar. Das hier zunächst gültige und in Kraft getretene System der beiden Gebietskörperschaften unter einem weiteren handlungsfähigen kommunalen Dach als eigene Gebietskörperschaft ähnelt daher eher der heutigen Rechtsfigur von ganz kleinen, verwaltungsmäßig unbedeutenden kreisangehörigen Gemeinden unter einem Kreis oder einem kommunalen Verbund nach § 27 GkG NRW. Für die gemeinsamen Verwaltungsaufgaben werden gemeinsame zusätzliche Organe gebildet, eine Stadtverordnetenversammlung, die zuständig ist für städtische
Wahlen, die nicht eine der beiden Städte alleine betreffen, die Aufgaben, die als Stadtkreisaufgaben geschaffen sind oder Angelegenheiten, die von den Bezirksverordnetenversammlungen, also den Räten der beiden verbliebenen Gemeinden gegebenenfalls („etwa noch“) zur Stadtverordnetenversammlung des Stadtverbandes verwiesen werden. Die ursprünglichen Städte als Stadtteile behalten eigenständig Stadtverordnetenversammlung, Bürgermeister, Beigeordnete und Verwaltungsausschüsse. Die Bürgermeister werden ausgeliehen für die übergeordnete Stadt Krefeld-Uerdingen a.Rh., wobei der Bürgermeister der Gesamtstadt zugleich Bürgermeister von Krefeld und der 1. Stellvertreter des Bürgermeisters der Gesamtstadt Bürgermeister der Stadt Uerdingen ist. Die Bürgermeister werden von der für die Gesamtstadt zuständigen Stadtverordnetenversammlung gewählt, die Wahl des 1. Stellvertreters des Bürgermeisters der Gesamtstadt, der also zugleich auch Bürgermeister der Stadt Uerdingens ist, ist nur zulässig, wenn die Bezirksverordnetenversammlung Uerdingens den auch vorgeschlagen hat. Die gemeinsamen Verwaltungszweige nach der Satzung sind: Gemeinsamer Haushalt, Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Wahl des Reichspräsidenten, der Wahlen zum Reichstag, Landtag, Provinziallandtag und zur Stadtverordnetenversammlung, Aufnahme von Anleihe für die Gesamtstadt, Autonomie für die den Stadtkreis betreffenden Aufgaben nebst Ortssatzungen für diese Aufgaben, Personalangelegenheiten, soweit die gemeinschaftliche Verwaltung betroffen ist, Sachen der Gas-, Elektrizitätswerke und Wasserversorgung, Verwaltung der vereinigten Rheinhafen und Werftangelegenheiten, Angelegenheiten des Gemeindevermögens der Gesamtstadt, wobei die Ortssatzung dann noch einmal festzulegen sucht, dass die Einzelgemeinden als selbständige Stadtteile Rechtsnachfolger der früheren Gemeinden sind und nur in Bezug auf die gemeinsamen Aufgaben die Großgemeinde Rechtsnachfolger der beiden einzelnen früheren Gemeinden sei und sich deswegen auch die gemeinsame Vermögensverwaltung auf dieses Vermögen bezieht. Die Aufgaben der gemeindlichen Bauplanung soll nicht formal auf die Gesamtgemeinde übergehen, sondern jeweils im Detail von dieser wahrgenommen werden, setzt aber den zustimmenden Beschluss der jeweiligen Bezirksverordnetenversammlung des Stadtteils voraus, in dem die zu regelnde Fläche liegt. Im übrigen bleiben sämtliche sonstigen Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten und Aufgaben Gegenstand der getrennten und selbständigen Verwaltung, also Aufgaben der nach wie vor bestehenden Ausgangsgemeinden. Die Kommentierung dieser komplexen und vielfach verwirrenden Regelungen wird im Detail sehr mühsam und dürfte sich sehr bald an der Unklarheit der Abgrenzungen verheddern und mehr zum eigenen Regelungswerk, statt zur Kommentierung werden. Im Zweifel, das ist wohl § 9 zu entnehmen, müssen die Aufgaben, die nicht ganz eindeutig der Gesamtgemeinde zugeführt sind, nach wie vor als Aufgaben der Einzelgemeinden gelten. Problematisch wird nun allerdings die Wirkung und Wirksamkeit des § 24 der Ortssatzung. Die Ortssatzung scheint hier auf den ersten Blick -ebenso wie in der Benennung der Übergangszeit als bis 1949- über das Gesetz hinaus eine Nachfolgeregelung für die Ausgangsgemeinden insgesamt treffen zu wollen. Dies entsprach dem Wunsche der Gemeinde Krefeld. Allerdings ist der genaue Wort-laut anzusehen: Hier wird nämlich eine volle Unterwerfung unter den Wunsch des Staates eingeflochten „kraft Gesetzes“, dieser aber sofort wieder unrichtiger Interpretation zugeführt. Die Folgen sollen nur kraft Gesetzes eintreten, nicht kraft Satzung. Die Frage ist hier schon klargestellt, die Ortssatzung selbst will eine Endschaftsbestimmung im Sinne einer Rechtsnachfolgeregelung mit Auflösung der beiden Gebietskörperschaften Krefeld und Uerdingen nicht schaffen, sondern verweist auf das Gesetz. Schon dem Wortlaut nach konstituiert § 24 der Ortssatzung nämlich nicht, dass das Gemeinschaftsgebilde nach der Übergangszeit Rechtsnachfolgerin sein soll, sondern besagt allein, das angeblich aus § 7 des Neugliederungsgesetzes sich eine Endbestimmung ablesen lassen könne, § 7 aber allein gilt. Die Regelung selbst regelt nämlich gar nichts alleine und auch nicht, dass bei Beendigung der Übergangszeit die beiden selbständigen Gebietskörperschaften untergehen sollen, sondern verweist auf § 7 des Neugliederungsgesetzes, den es dann wohl falsch interpretiert, jedenfalls wie an anderer Stelle auch, falsch wiedergibt. Möglich erscheint, dass diese „Fehler“ in der Ortssatzung im Sinne einer fehlenden Kongruenz zum Gesetz selbst damit zusammen hängen, dass die Satzung ja schon aus dem insoweit vorgesetzlichen Konsortialvertrag entwickelt wurde und auf den genauen Regelungsinhalt des Gesetzes nicht mehr eingehen konnte oder wollte, da der Text schon quasi konsortial zuvor festgelegt war. Die Ortssatzung wollte und musste sich im Einklang mit dem Gesetz bewegen, das selbst -wie dargelegt- den Untergang der eigenständigen Gemeinden als Gebietskörperschaften (jedenfalls noch) nicht vorsah und noch nicht geregelt hatte. Da die Ortssatzung insoweit aber ausdrücklich auf § 7 des Neugliederungsgesetzes verweist und offensichtlich keinen eigenen Regelungsinhalt insoweit schaffen wollte, stellt sich § 24 letztlich als wirkungslos da. Wer immer das dann formuliert hat, hat jedenfalls im Ergebnis der Ortssatzung insoweit lediglich eine beschreibende Aufgabe zugewiesen, die in keiner Weise über § 7 des Neugliederungsgesetzes hinausgehen konnte. Eine gewillkürte Selbstauflösung einer Gemeinde ohne staatlichen Akt gibt es sowieso nicht, was nicht ausschließt, dass eine Gemeinde zum Beispiel faktisch aufgelöst wird, wenn zum Beispiel die letzten Einwohner einer Hallig diese -weil untergehend- endgültig verlassen.
Resümee für den rechtlichen Stand Ende 1930:
Damit kann insgesamt festgehalten werden, dass zum Stichtag Ende 1930 auf dem Gebiete von Krefeld und Uerdingen drei Gebietskörperschaften bestanden, nämlich zunächst einmal Krefeld und Uerdingen mit den entsprechenden Gemeindeflächen und als Dach Krefeld-Uerdingen a. Rh. Letztere bestand nicht aus Bürgern, sondern aus den beiden anderen Gebietskörperschaften, hatte jedoch durch Aufgabenübertragung mit staatlicher Begründung durch das Gesetz einen Rang, den die beiden anderen Gebietskörperschaften nicht eigenständig etwa auflösen konnten. Die Aufgaben, die gemeinsam durchgeführt werden durften, waren enumerativ, im Zweifel blieben die Aufgaben und die Selbstverwaltung bei den Ausgangsgemeinden. Die Übergangsfristen und Übergangszeiten bezogen sich auf die Aufgabenstrukturen und das Wie der Aufgabenerledigung. Eine Frist war im Gesetz nicht genannt, in der Ortssatzung -ohne jede Festlegungskompetenz aber -kürzbar- auf den 31. März 1949 festgelegt, wobei die Ortssatzung lediglich deklaratorisch davon ausging, dass nach dem Ende der Übergangszeit alle Aufgaben durch das bereits verabschiedete Gesetz zur Neugliederung von vom 29. Juli 1929 auf die Stadt Krefeld-Uerdingen a.Rh. übergehen sollte. Eine Festlegung, dass die Selbstverwaltungskörperschaften Krefeld und Uerdingen nach dem Ablauf der Übergangszeit untergehen würden, ist hier weder konstitutiv noch deklaratorisch verankert. Die Frist der Ortssatzung war im Gesetz nicht verankert, ebenso wenig die Kürzbarkeit dieser Frist, so dass darauf abhebende rein kommunale Erklärungen oder auch Ortssatzungen ohne legislatives Eingreifen keine Wirkung entfalten konnten, sondern die gesetzte Übergangsregelung bis auf gesetzlich noch zu Regelndes weiter gelten musste.
4. Sachverhalt bis 1. 2. 1946
Am 30. Januar 1935 trat zunächst einmal die vom Denken der NSDAP geprägte Deutsche Gemeindeordnung (DGO) in Kraft, mit der die Gemeinden scheinbar in Fortsetzung der Steinschen Ansätze weiterhin in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben wahrzunehmen hatten (§2, Abs. 2). Die bisherigen Gemeinden blieben nach §§ 9 – 11 DGO mit ihren bisherigen Namen weiter bestehen. Die eigenen Aufgaben konnten durch Ortssatzung nach wie vor geregelt werden. Die Rechte zur neuen eigenen Benennung wurde den Gemeinden genommen, nach § 10 war für Umbenennung, gegebenenfalls nach Anhörung der Gemeinde (Bürgermeister) der Reichsstatthalter zuständig, siehe § 10 Satz 2 DGO. Zusätzlich wurde in § 6 grundsätzlich der Bürgermeister komplett von der Gemeinde entfremdet, musste gar nicht mehr in ihr wohnen oder mit ihr was zu tun haben, weil hier geregelt stand „Bürgermeister und Beigeordnete werden durch das Vertrauen von Partei und Staat in ihr Amt berufen...“, womit nicht mehr die Bürger in Urwahl oder durch die gewählten Mitglieder des Rates, sondern letztlich programmatisch die Vorherrschaft des Staates und der Partei dargestellt war. Da der Bürgermeister nach § 36 (1) der DGO die Gemeinde vertrat, sind schon programmatisch für Erklärungen der Gemeinde gegenüber dem Staat in ihrer Wirkung Grenzen gesetzt, so es um wesentliche Grundlagen der Bürgerschaft gehen kann. Im Detail war die Berufung des Bürgermeisters differenzierter und brutal durch den Staat so geregelt, dass die Bürgerschaft komplett entmachtet war: Nach § 41 DGO waren die Stellen der hauptamtlichen Bürgermeister öffentlich auszuschreiben4 , die eingegangenen Ausschreibungen aber dann durch den Beauftragten der NSDAP auszusieben, so dass lediglich drei Bewerber blieben. Aus diesen wählte dann je nach Größenordnung der Stadt eine der staatlichen Aufsichtsbehörden, nämlich der Reichsminister des Inneren oder der Reichsstatthalter und bei kreisangehörigen Gemeinden die obere Aufsichtsbehörde den Bürgermeister, der dann so berufen ist und den die Gemeinde dann zu benennen hat. Damit ist zunächst einmal völlig klar, dass der Bürgermeister allenfalls sehr wenig mit der kommunalen Selbstverwaltung zu tun hatte und sein durch seine Entscheidung getragenes Handeln von der kommunalen Selbstverwaltung völlig abgeschnitten war. Ebenso wurde die Funktion der Gemeinderäte abgeschafft, diese hatten nach § 48 DGO lediglich den Bürgermeister zu beraten und seinen Maßnahmen in der Bürgerschaft Verständnis zu verschaffen. Das bedeutet die völlige Umkehr kommunaler Selbstverwaltung, weil hier die Räte gerade noch beraten, im übrigen aber die Entscheidungen des staatlich eingesetzten Bürgermeisters (Staatskommissar) in der Bürgerschaft zu vertreten hatten und für diese Verständnis herbei zu führen hatten. Die Gemeinderäte wurden nun zusätzlich nicht etwa von den Bürgern gewählt, sondern wurden nach § 51 DGO in einem Benehmen (also kein Einvernehmen, sondern Anhörung!) mit dem staatlich ausgesuchten Bürgermeister durch den Beauftragten der NSDAP berufen, wobei es hier auf nationale Zuverlässigkeit, Eignung und Leumund ankam und solche Persönlichkeiten auszusuchen waren, die auf das gemeindliche Leben in der Gemeinde (im Sinne des Bürgermeisters und der NSDAP) Einfluss ausüben konnten (§ 51 DGO). Nach § 55 musste der Bürgermeister diesen Gemeinderäten Gelegenheit zu seiner Beratung geben bei wichtigen und auch bei enumerativ aufgeführten Fragen, zu denen die Aufgabe von Aufgaben oder gar der Selbstuntergang der Gemeinde nicht ausdrücklich, aber wohl sinngemäß erst recht gehörten. Jede echte kommunale Selbstverwaltung war damit durch die Besetzung sämtlicher Stellen direkt durch den Staat abgeschafft. Die Überlegungen der beiden Gebietskörperschaften Krefeld und Krefeld-Uerdingen a.Rh. gegen die Gebietskörperschaft Uerdingen auf deren Auflösung liefen nach 1930 weiter und ebenso wohl auch Überlegungen der Stadt Uerdingen, sich aus dem Verband zu lösen. Die DGO, die nicht mehr demokratisch legitimierten Bürgermeisterstrukturen und deren Verwobenheit mit der NSDAP ließen es möglich erscheinen, sofort nach Beginn des im September 1939 vom Zaune gebrochenen Zweiten Weltkrieges „im politischen Handstreich“ eine Lösung im Sinne der Gebietskörperschaft Krefeld so zu bringen, dass die Gemeinden sich auf die Stadtgebietsköperschaft Krefeld-Uerdingen a.Rh. verschmelzen lassen würden. Hierbei war, Demokratie war nicht mehr so richtig gelebt erforderlich und formal richtiges Vorgehen erschien nicht mehr so nötig, da der gesunde völkische Wille alles überwog, eigentlich ein einfacher Weg gesucht. Kurzum: Am 25. Januar 1940 erklärten kurzerhand nun nach Anhörung der Uerdinger Bezirksverordnetenversammlung der Uerdinger Bürgermeister, und am 25 Januar 1940 der Krefelder (Ober-) Bürgermeister nach Anhörung der Krefelder Bezirksverordnetenversammlung zu dem jeweiligen Protokoll der jeweiligen Sitzungen: in der Uerdinger Protokollerklärung ist in der ersten Zeile statt der oben genannten Worte „Einwendungen wurden von ihnen nicht erhoben“ zu lesen „Widerspruch wurde von ihnen nicht erhoben“. Ein entsprechendes Protokoll wie in Krefeld findet sich dann auch in der Sitzung der Stadtverordnetensitzung am 25. Januar 1940 der Gesamtstadt. Vor der Abstimmung hier erläuterte entlarvend der Kreisleiter (der NSDAP), dass die Uerdinger Frage nicht so sehr eine formelle Frage der Eingemeindung sei, viel - mehr stimmungsmäßig und psychologisch gesehen werden müsse und 25/50 auch für die Zukunft so behandelt wer den müsse. Der Oberbürgermeister stimmte hier zu und gab die Zusicherung, so und nicht anders das Problem betrachten zu wollen. Dieser Erklärung war eine entsprechende Initiative des Reichsminister des Inneren als anscheinender Initiator vorausgegangen, die Verkürzung erfolge wegen der Kostenminimierung mit Blick auf die zu erwartenden hohen Kriegslasten. Eine Änderung der Ortssatzung erfolgte nicht. Eine gesetzliche Bestimmung ist in diesem Zusammenhang nicht erfolgt. Eine legislative Behandlung des Themas hat es dann bis Ende Januar 1946 nicht mehr gegeben. Lediglich ist eine Anordnung des Oberpräsidenten der Rheinprovinz vorhanden, der ohne weitere Anhörung und Beteiligung unter dem Betreff Änderung des Namens der Stadt Krefeld-Uerdingen a.Rh. anordnet, dass der Name ab dem 24. 4. 1940 in „Krefeld“ geändert wird. So ist es dann auch im Regierungsamtsblatt vom 3. 5. 1940 geschrieben: Sichtbar bemüht sich alsdann der Oberbürgermeister, die fehlende staatliche Legitimation der anscheinend gegebenen Auflösung und Verschmelzung der beiden selbständigen Körperschaften Uerdingen und Krefeld unterzubringen und fügt dann der Veröffentlichung in der Tagespresse fast beschwörend „die endgültige Verschmelzung“ fehlerhaft als gewissermaßen mit gebilligt hinzu: Natürlich hätte die Namensänderung für die Dachgemeinde erfolgen können, ohne jede sonstige angenommene Verschmelzung! Eine Anhörung im formalen Sinne hat es zu dieser Namensänderung der Dachgemeinde nicht gegeben, allerdings gibt es ein Schreiben des OB Krefeld-Uerdingen a. Rh. an den Regierungspräsidenten Düsseldorf vom 3. April 1940, in dem er unter Bezug auf Besprechungen mit dem Ministerialrat meint, wenn man dem Begehren der Reichspost und anderer Behörden nachgeben wollte, dann solle man nur den Begriff Uerdingen fallen lassen, so dass in einem solchen Falle die Stadt „Krefeld a. Rh.“ heißen solle. Inwieweit solches weitergereicht wurde, ist offen. Eine Anhörung im Sinne des § 10 der DGO des eingesetzten OB hat es nicht gegeben, ist jedenfalls in dem Archiv nicht vorhanden und auch nach dem Krieg nicht gefunden worden.
5. rechtliche Wertung des Zustandes im Zeitpunkt 1. 2. 1946
Die Auflösung einer Selbstverwaltungskörperschaft ist Kraft eigener rechtlicher Vollkommenheit einer Selbstverwaltungskörperschaft, die durch Gesetz bestimmt ist, in der Regel nicht möglich. Die faktische Auflösung durch Wegfall von Gebiet oder Bürgern liegt nicht vor. Eine Ausnahme ist nicht erkennbar. Einen neuen gesetzgebenden Akt hatte es nach dem Neugliederungsgesetz nicht gegeben. Damit liegt bereits sehr nahe, dass, unbeschadet der verschiedenen Erklärungen der Gemeinden und der Stadtgemeinde, es einen rechtlichen Untergang der im Neugliederungsgesetz geschaffenen wesentlichen Existenz-Zustandes von drei selbständigen Körperschaften nicht gegeben hat. Eine andere Betrachtungsweise wäre vielleicht denkbar, wenn Selbstverwaltungsorgane in Umsetzung einer gesetzlichen Vorgabe einen Zeitpunkt bestimmen und die Bestimmung dann einen gesetzlich bereits geschaffenen Untergang herbeiführen. Dazu müsste aber bereits der Untergang der selbständigen Körperschaften Uerdingen und Krefeld im Neugliederungsgesetz aufschiebend bedingt (Übergangszeit ?) gesetzlich verfügt und beschlossen sein. Wie oben bereits dargelegt, hat hier § 7 des Neugliederungsgesetzes keine Auflösung geregelt, sondern eine befristete Aufgabenübertragung geschaffen und erkennbar auch angedacht, dass nach der Übergangsfrist in abgabenrechtlicher und finanzausgleichsmäßiger Hinsicht nur noch die Großgemeinde gelten soll. Gerade mit dieser Einschränkung und bei gleichzeitiger Benennung der Stadtteile als selbständige Gemeinden ohne Endbestimmung sollten wohl eher nach der damaligen Vorstellung des Gesetzgebers vom Juli 1929 die Stadtteile nach der Übergangszeit als eigenständige Rechtssubjekte vorhanden geblieben, jedenfalls ist festzustellen, dass über eine Auflösung der Gemeinden Krefeld und Uerdingen a.Rh. nach einer unbestimmten Übergangszeit legislativ nichts Abschließendes vorliegt. An diesem Zustand hat weder die Ortssatzung, die einerseits nicht über die gesetzliche Bestimmung hinaus wirken durfte, andererseits aber durch den anscheinenden Bezug zu dem Gesetz auch verbal an dem Gesetz nicht vorbei bestimmen wollte, nichts geändert. Es trifft wohl zu, dass die Lektüre des Ortsrechts selbst dem Gesetz eine weiterreichende Deutung geben könnte, aber eine verbindliche Auslegung des Gesetzes im Sinne einer über das Gesetz hinausgehen
den Bedeutung kann Ortsrecht nicht schaffen. Es ist daher bereits hier festzustellen, dass die Stadtteile Uerdingen und Krefeld als selbständige Gebietskörperschaften nach dem Willen des Gesetzgebers wohl weitere Aufgabenverlagerung in die Gesamtstadt herbeiführen konnten, nicht aber den Untergang der beiden Stadtteile als eigenständige Körperschaften. Da die Stadtteile jedenfalls zunächst als eigenständige Körperschaften geblieben waren, müssen sie jene Aufgaben, die notwendiger Bestandteil der eigenen Verwaltung waren, auch normativ behalten haben, also jedenfalls eigene Gremien zur Bestimmung ureigener Selbstbestimmungsfragen, dazu dürften auch ein eigenes Restbudgetrecht und eine eigene Vertretung durch einen Bürgermeister und auch eine eigene Verordnetenversammlung und eigene Klagerechte gehören. Selbst wenn man dem Ortsrecht, also der Ortssatzung, hier noch eine echte gesetzliche Bedeutung insoweit zumessen wollte, gilt nun Folgendes: Im vorliegenden Falle handelt es sich jeweils um selbständige Erklärungen (Beschlüsse) der jeweiligen Bürgermeister zu Protokoll in der Stadtverordnetenversammlung der jeweiligen selbständigen Gemeinde. Einen eigenständigen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Gesamtstadt Krefeld und zustimmende Beschlüsse der Bezirksverordnetenversammlung sind in den Niederschriften nicht protokolliert, sondern nur der Beschluss der BM. Das Ortsrecht, also die Satzung ist im übrigen gar nicht geändert worden. Es gibt insoweit keine Bekanntmachung einer neuen Satzung. Es fehlt zudem auch an dem hierzu nach dem Ortsrecht erforderlichen Beschluss der Gremien, also der beiden Stadtverordnetenversammlungen der Ausgangsgemeinden: Insofern ist formal das neue Ortsrecht durch Verkürzung der Übergangszeit nach § 23 der Ortssatzung schon von vorne herein nicht geschaffen worden. Die Verkürzung der Übergangszeit hätte ja dann auch formal eine Änderung des Ortsrechts, also der Satzung erfordert. Diese gibt es nicht. Darüber hinaus gilt: Die reine Anhörung der gesetzten Mitglieder der Versammlung oder die Darstellung, diese (gemeint ist hier nicht das Gremium, das gar nicht -weder öffentlich noch geheim- abstimmte, sondern die Mitglieder) hätten nicht widersprochen, ist nicht gleichzusetzen mit einem positiven Beschluss im Sinne der Ortssatzung, so dass auch an der Beendigung der Übergangszeit im Sinne einer vorzeitigen Beendigung durchgreifende Bedenken bestehen, die durch die fehlende demokratische Legitimierung der Verordnetenversammlung, die zumindest in der Satzung vom 24. 4. 1930 klar und unzweifelhaft gemeint war, ergänzend klar zu Tage treten. Das Ortsrecht, also die Satzung ist gar nicht geändert worden! Die Beschlüsse der Bürgermeister hätten gegebenenfalls die Verkürzung des Konsortialvertrages oder seine Abänderung darstellen können, auch hier wäre die angedachte Folge davon aber nur legislativ herbeiführbar gewesen. Wobei die Erklärung des Oberbürgermeisters der Dachkörperschaft vor dem Beschluss verdeutlicht, dass er gar keine formale Erklärung abgeben wollte oder aber für völlig überflüssig gehalten hat. In Ansehung der vorgenannten Rahmenbedingungen ist es nicht erforderlich, die Frage zu erörtern, inwieweit die Beteiligung einer Gemeinde an ihrer eigenen Auflösung oder Eingemeindung in der Zeitspanne der DGO überhaupt wirksam hätte abgegeben werden konnten. Dass nicht sämtliche Akte der Gemeinde, Haushalte und auch Geschäftsabwicklungen während einer solchen Phase im Nachgang angreifbar oder nichtig sein können, also die normale Verwaltung auch in Notzeiten und Übergangszeiten möglich gewesen sein müssen, dürfte wohl zutreffen. Hier gilt dasselbe wie bei Übergangsparlamenten oder Übergangsbürgermeistern in kommunalen Neuordnungsphasen: Notwendige Verwaltungsschritte und notwendige Beschlüsse können und müssen gefasst werden, wesentliche Entscheidungen mit weitreichendem irreversiblen Auswirkungen auf die Gemeinde sind nicht zugelassen. Im übrigen ist von Interesse, dass die Beschlüsse der drei Bürgermeister, also der Bürgermeister Krefelds und Uerdingens und des Bürgermeisters von Krefeld-Uerdingen a. Rh. über die Verkürzung der Übergangszeit nicht etwa in Ortsrecht umgesetzt worden ist. Normalerweise hätte man ja jetzt die Regelungen der Satzung aufheben müssen oder unter Berücksichtigung der Verlagerung weiterer Aufgaben übertragen müssen auf die Gesamtstadt. Das aber ist nicht geschehen, daher ist die Ortssatzung trotz der Erklärung zur der Verkürzung der Übergangszeit -losgelöst davon, dass diese ausweislich der Erklärung des Bürgermeisters der Gesamtstadt keine formale Bedeutung haben sollte, sondern nur psychologisch der Stimmung entsprach- in Kraft geblieben. Sie hätte nach den Erklärungen über die Verkürzung hinsichtlich des Aufgabenbestandes und der Bedeutung der Stadtteile als eigenständige Gebietskörperschaften angepasst werden müssen, was aber nicht geschehen ist. Eine solche Anpassung wäre freilich auch juristischen Bedenken begegnet, da hier Kernbestandteile der kommunalen Selbstverwaltung einer Veränderung unterzogen worden wären, ohne dass eine gewählte oder demokratisch legitimierte Vertretung oder ein legitimierter Bürgermeister unter der Geltung der DGO überhaupt vorhanden war.
6. Gutachten Rechtsamt Stadtverwaltung Krefeld vom 21. 1. 1946
Nach der Kapitulation in der Phase des Umbruches war die Frage, was ist nun Recht und was gilt, sehr unklar. Offensichtlich war der frühere Bürgermeister und spätere Kölner Regierungspräsident Dr. Warsch wieder in das Amt gerufen worden und es war unklar, was nun tatsächlich galt. Ob nun wirklich die Stadtverwaltung Krefeld mit ihrem Rechtsamt der geborene Richter dieser Frage sein konnte, stellt sich heute nachhaltig als Frage und ob diese wirklich etwas abschließend klären konnte, auch. Das Gutachten des Rechtsamtes vom 21. Januar 1946 mit der Zeichnung des Dr. Höller , war von dem Oberbürgermeister am 27 12. 1945 in Auftrag gegeben und sollte jene Fragen hausintern klären, die hier im Gutachten dargelegt sind. Allerdings ging es offensichtlich dem Oberbürgermeister schon vor vorne herein um ein Ergebnis, nämlich um die Frage, ob Uerdingen wegen der Beschlüsse der Bürgermeister ohne demokratische Legitimation einen Wiedergutmachungsanspruch hat. Zusätzlich zu bemerken, dass ausweislich des Auftrages es nicht um eine nur unabhängige Begutachtung, wobei natürlich das Rechtsamt dem Oberbürgermeister komplett untersteht, sondern um die Vorbereitung eines Vortrages für den Oberbürgermeister Dr. Stepkes ging, daher wäre für die weitere Einordnung der Absicht des Gutachtens es von Interesse zu wissen, welcher Vortrag (vor wem) hier intendiert war. Die Frage ist nicht klar beantwortet. Die Frage, inwieweit durch die Beschlüsse, die hier irreführend als solche der gesetzten Stadtverordnetenversammlungen abgefragt wurden und nur solche der Bürgermeister nach Anhörung waren, überhaupt das Gesetz so ändern konnten, dass die Gemeinden Krefeld und Uerdingen in Wegfall gekommen sind, wurde gar nicht gestellt. Es ist zu spüren, dass die Zeitgenossen noch stark unter dem Eindruck des Erlebten standen und die Fragestellung in ihrer gesamten Dimension gar nicht gesehen haben. Schon die Frage zu 1 hätte also beantwortet werden müssen mit dem Hinweis, solche Beschlüsse gibt es gar nicht. Womit die Frage 2 sich erledigt hatte und die Frage 3 sich allenfalls stellen konnte mit dem Inhalt, inwieweit durch Verlautbarungen der Bürgermeister / Oberbürgermeister zu Protokoll der angehörten Verordnetenvertreter (Beschlüsse der Versammlung fehlten) die Übergangszeit beendet und Aufgaben übertragen wurden auf die Gesamtstadt, die wieder zurück verlagert hätten werden müssen. Eine Frage, die eigentlich sofort wieder zur Anwendung des noch geltenden Ortsrechts von 1930 hätte führen müssen. Nach Schilderung der Vorgeschichte, die sich im Wesentlichen mit den Protokollen der drei Versammlungen befasst und der späteren Anordnung des Namens setzt das eigentliche Gutachten erst auf Seite 13 ein. Es gliedert sich in die Frage, ob die Beschlüsse der Krefelder und Uerdinger Stadtverordnetenversammlungen (welche?) rechtsgültig sind. Die Ausgangsfrage, ob die Verkürzung der Übergangszeit überhaupt zur Auflösung der Stadtgemeinden nach dem Gesetz führt, ist nicht gesehen worden. Er hat zwar gesehen, dass in den vertraglichen Vorüberlegungen zwischen den Gemeinden vor dem Neugliederungsgesetz die automatische Verschmelzung oder die Aufgabe der Identität nicht vorgesehen war, sondern -so gesetzlich zulässig- auch die Stadt Uerdingen umgekehrt aus dem Verband wieder mit den Aufgaben sollte ausscheiden können. Das Gesetz selbst dann vom 29. 7. 1929 interpretiert Dr. Höller gar nicht, sondern versteht es stumpf als komplette Vereinigung, um dann zu der durch die Ortssatzung angeblich festgelegte wirksame Möglichkeit der Verkürzung der Übergangszeit und deren Zulässigkeit unter seiner Gliederungsnummer 1 a7 zu kommen. Der § 7 des Neugliederungsgesetzes wird zwar stets als Mantra genannt, aber in dem gesamten Gutachten erstaunlicherweise gar nicht als entscheidende Ausgangsnorm mit den deutlich offen gehaltenen Fragen nach dem Endzustand gesehen, dargestellt und mal wörtlich aufgeführt. Eine Interpretation dieser Norm, die ja auf die unterschiedlichen Interessen aufbaute und diese auch nicht zu lösen suchte, ist kaum vorhanden. Dr. Höller erkennt zwar, dass das Neugliederungsgesetz noch vor der nationalsozialistischen Zentrumspolitik erfolgt ist, glaubt aber dann, festgelegtes und normiertes Ziel des Gesetzes hier sei die völlige Vereinigung mit Krefeld gewesen, die aber aufschiebend bedingt gewesen sei. Dass aber § 7 die Vereinigung selbst und die Auflösung nicht bestimmte, sondern die Stadtteile als selbständige Körperschaften ohne zeitliche Begrenzung feststellte, ist von ihm gar nicht gesehen worden. Es ist vielmehr erkennbar so, dass die dauernde Wiederholung, die Norm sei der endgültige normierte Untergang der selbständigen Gemeinden Krefeld und Uerdingen, mit einer gnädigen Galgenfrist, sich offensichtlich so in das Bewusstsein der Handelnden und Begutachtenden geprägt hatte, dass ein kritischer Blick auf die Norm nicht mehr notwendig oder auch möglich war. Dann prüft Dr. Höller unter 1 b), ob das Schreiben des Reichsministeriums, das die Initiative zur Abkürzung der Übergangsfrist beinhalte, eine ungesetzliche Zwangsmaßnahme sei, kommt aber meines Erachtens zunächst einmal zutreffend zu dem Ergebnis, dass Wünsche des Staates, die sich auf Eingemeindungen beziehen, systemübergreifend und unbeschadet der Nationalsozialistischen Denkweise, nicht zu einer eigenständigen Unwirksamkeit führen würde. Das erscheint zutreffend, da auch selbstverständlich der Staat immer wird prüfen müssen, inwieweit selbständige Gemeinden in der Lage sind, die komplexen Aufgaben personell und sächlich zu lösen oder andere Zusammenlegungen allein geboten sind, um kommunale Aufgaben zu lösen, wobei hierbei immer das Recht der Körperschaft auf Selbstlösung eigener Aufgaben zu beachten ist und abzuwägen und gegebenenfalls gerichtlich zu klären ist, wie das zuvor und danach auch immer wieder mit wechselnden Ergebnissen erfolgt ist. Unter 1 c8 erfolgt ohne richtigen Bezug zur Fragestellung, ob denn die DGO überhaupt in diesem Zusammenhang „zugrunde gelegt“ werden kann. Es wird nicht geprüft, inwieweit Gremienbeschlüsse unter dieser Gemeindeordnung mit Selbstaufgabe wirksam seien, sondern die Anwendung der DGO generell geprüft und zwar zunächst nur formal mit Blick darauf, ob die DGO nicht möglicherweise durch die Militärregierung bereits aufgehoben sei. Dies war wohl rückwirkend zu verneinen, die revidierte Deutsche Gemeindeordnung vom 1. 4. 1946 war noch nicht in Kraft, die dann insoweit die Gemeindeordnung umstülpte, als das einzige Organ der Gemeinde der später zu wählende Rat der Gemeinde wurde, während die Verwaltung davon gewissermaßen unabhängig die reinen Verwaltungssachen unter einem ebenfalls gestärkten und von diesem Rat zu wählenden Gemeindedirektor ausging. Eine rückwirkende Aufhebung der Nazi-DGO gab es nicht, daher hielt Dr. Höller die Vorschriften für unantastbar wirksam, die Frage, ob Akte, zu deren Mitwirkung eine gewählte Vertretung gehört hätte, die dann aber durch den staatlich berufenen Bürgermeister nach Anhörung der ebenfalls berufenen Mitglieder der Verordnetenversammlung in Kraft gesetzt wurden und die Auflösung oder faktische Auflösung der Gemeinde bedeuteten, zu überprüfen und möglicherweise unwirksam kein könnten, wurde nicht losgelöst von der Wirkung der Nazi DGO im übrigen gesehen und geprüft. Hierbei weist Herr Dr. Höller allerdings darauf hin, dass die Militärregierung darauf nach Art III Ziffer 6 des Gesetzes darauf hingewiesen hat, dass wirklich nur der Wortlaut der Bestimmungen des Gesetzen zu nehmen ist, und nicht im Vorspann oder in ähnlichen Kommentierungen gemeinte Auslegung. Das alles zeigt deutlich zwar, die Absicht der Besatzung, jedes irgendwo versteckte Naziunrecht zu eliminieren, lässt aber die Norm selbst angewendet bis zur rasch vollzogenen Neufassung. In welcher Beziehung das zu seinem Gutachten steht, hat Dr. Höller nicht dargelegt. Nach dem Wortlaut des Gesetzes bestanden die drei Gemeinden noch, nach der Ortssatzung auch noch, die Aufgabenübertragung nach der geltenden Ortssatzung musste durch Beschlüsse der Stadträte erfolgen, diese waren nicht zu Protokoll genommen. Eine echte bürgerschaftliche Legitimation fehlte eigentlich, da ja die Gemeinde vorübergehend nur fiktiv durch Menschen handelte, die von dem Staat als Staatsbeauftragte eingesetzt waren. Dr. Höller kommt nach seiner Deduktion wegen der Wirkung der DGO dann zu dem Ergebnis, dass Aufsichtsmaßnahmen des Staates gültig seien und keinen ungerechtfertigten Zwang darstellten. Da aber der Zustand ja nicht auf Aufsichtsmaßnahmen beruhen, wenn man das Initialschreiben der Aufsicht nicht als Umsetzung sieht, die es ja nicht gewesen ist, hilft diese Ausführung eigentlich nicht weiter. Interessanter wird dann die Ausführungen zu 1 d)9 , weil die sich zu den drei Protokollen der Bürgermeistererklärung verhalten, wenn auch vorher der § 7 des Neugliederungsgesetzes 1929 in seiner Wortlautauslegung und dem Inhalt nicht weiter untersucht worden war. Korrekt erkennt Dr. Höller, dass es sich eben nicht um Entschließungen und Beschlüsse der Verordnetenversammlung handelt, sondern um Verlautbarungen der Bürgermeister. Das seien keine Beschlüsse, denn solche habe es seiner Meinung nach nicht mehr gegeben. Diese Schlussfolgerung halte ich für bedenklich, denn selbst wenn die DGO in den Fällen „Anhörung“ für die Verordneten vorgibt, so muss es ja zu der Anhörung die Möglichkeit der Beschlussfassung des Votums der Gremien immer gegeben haben, so dass also die Anhörung nicht die Anhörung der einzelnen Verordneten, sondern der Gruppe der Verordnetenversammlung war, die also auch als Gruppe und damit nach Beschluss ein Votum im Rahmen der Anhörung fassen konnten. Darüber hinaus geht es um eine Überlegung zur Verkürzung des Konsortialvertrages oder einer Ortsrechtsbestimmung, die ihrerseits den Beschluss der Gremien (die Konsortialvereinbarung selbst sah gar keine Verkürzung der 20 Jahre vor, sondern lediglich die Möglichkeit weiterer Übertragung von Aufgaben auf den Dachverband, und schon diese wurde nach Nummern I. 14 der Vereinbarung von einem ausdrücklichen Stadtverordentenbeschluss in Uerdingen abhängig gemacht) vorsorglich vorsah und es nicht mit einer Erklärung des Hauptverwaltungsbeamten, die ja schon vorher die Gemeinden vertraten, bewenden lassen wollten. Der Bürgermeister mag daher in der DGO im Verhältnis zur Verordnetenversammlung gestärkt worden sein (beide Gremien waren allerdings nun schlicht durch den Staat besetzt, aber intern gab es beide Organe noch, so dass der Beschluss nach dem Konsortialvertrag und nach der Ortssatzung durch die Verordnetenversammlung hätte herbeigeführt werden müssen. Ein solches Votum der Verordneten hat es aber gar nicht gegeben, sondern die Bürgermeister haben vorgetragen und abgewartet, ob nun jemand im Gremium Widerstand leistet, danach ist einfach als BM-Beschluss verkündet worden. Damit wäre aber auch im Rahmen der Anhörung eine Beschlussfassung möglich gewesen, die hier aber gar nicht erfolgte. Dr. Höller erkennt in seinem Gutachten dieses Dilemma, also den komplett fehlenden Beschluss der Gremien, die er nun nach seinen eigenen Vorausführungen erst mal wörtlich hätte ansetzen müssen. Nun begeht Dr. Höller einen Systemwechsel, indem er ausführt, da es keine wirksamen Ortsräte, also keine Verordnetenversammlungen mit Vertretungskompetenz mehr gegeben hätte, wäre das Recht aus der Vornaziortssatzung zur Neugliederung einfach auf die drei Bürgermeister übergegangen. Auf diese Weise hat Dr. Höller einfach formal die Übergabe der Aufgaben und die Beendigung der Übergangszeit trotz der anders lautenden Satzung auf die vom Staat eingesetzten Bürgermeister verlagert. Dieser Systemwechsel ist nicht logisch zu erklären. Die Bestimmungen über die Zuständigkeiten innerhalb der Ausgangsgemeinden bei Veränderung der Übergangsbestimmungen hatte sowohl die Ortssatzung als auch -soweit sie sich das überhaupt vorstellen konnte- die Konsortialbestimmung doch deswegen bewusst auf die Verordnetenversammlung übertragen, um zu verhindern, dass für die Gemeinden auch schon vorher zur Abgabe von Erklärungen berechtigte Bürgermeister von sich aus irgendeinem Grunde folgend abweichende Erklärungen zur Ortsatzung oder zum Konsortialvertrag abgeben konnten. Also hatte bereits die Satzung und die Konsortialbestimmung Misstrauen gegen die Bürgermeister und hielt bewusst an der Beschlussfassung durch die Gremien fest. Daher kann bei einer Auslegung der Vereinbarung und der Ortssatzung doch nicht davon ausgegangen werden, dass die vorher gewillkürte getroffene Zuständigkeitsregelung zugunsten der Stadtverordnetenversammlung deswegen nun wegfallen würde, weil der Gesetzgeber das Bestimmungsgewicht, also die Zuständigkeiten und Funktionen genau dieser Stadtverordnetenversammlung reduzierte. Gerade um die leichtfertige Verkürzung der Übergangszeit zu verhindern, war ja ausdrücklich die Zuständigkeit der Verordnetenversammlung in die Konsortialbestimmung und die Ortsatzung hineingeschrieben worden. Heute wie damals konnte ein Bürgermeister vielleicht mit einem neuen Posten, mit einer neuen beruflichen Aufgabe leichter bewegt werden zur Abgabe von Erklärungen als ein von den Bürgern gewählter Rat. Schon bei dem Konsortialvertrag im Dezember 1928 hatten viele Menschen in Uerdingen das Gefühl, vielleicht die eigene altehrwürdige Stadt Uerdingen am Rhein durch den damaligen Bürgermeister verkauft zu sehen, der Vorbehalt der späteren Zustimmung durch die Verordnetenversammlung war daher von hoher Bedeutung für die Stadt Uerdingen am Rhein und galt als wichtige Bestimmung für die Selbstverwaltungsrechte und die Existenz der Stadt Uerdingen am Rhein. Man könnte darüber nachdenken, dass jedenfalls eine Ortssatzung nur durch die Beschlüsse der Bürgermeister zulässig gewesen wäre, eine solche neue Ortssatzung wurde aber gar nicht formal herbeigeführt, so dass diese Diskussion auch nicht weiter führt. Dr. Höller prüft dann, ob die Bürgermeister selbst formal richtig handelten, was er schlicht bejaht. Alsdann meint er lapidar, dass in dieser Weise dem aus der Vornazizeit verbliebenen Recht der Selbstverwaltungskörperschaften genügt sei, die einzelnen Gemeinden seien nun wohl dadurch schlicht auf die Dachstadt übergegangen. Die Frage, inwieweit genau durch diese Form des Vorgangs die Selbstverwaltung der eigenständigen Bürgerschaften verletzt wurde und daher nicht in einer solchen Situation die staatlich eingesetzten Bürgermeister die eigenen Rechte der Gemeinden verkaufen durften, die sie ja nicht originär durch Vollmacht, sondern auf staatliches Geheiß gegen deren Willen vertraten, ist ungeprüft untergegangen. Ebenso ist gar nicht gesehen worden, dass der Konsortialvertrag unverbrüchlich und unabänderlich eine Selbstverwaltung als eigene Körperschaft auch nach dem Wegfall der Übergangszeit vorsah. Wollte man also eine nicht vorgesehene Kürzung des Konsortialvertrages in den Erklärungen sehen, müsste das Endresultat nach der vorgesetzlichen Regelung das Bestehenbleiben der Selbstverwaltungskörperschaft Uerdingen sein. Sollte man in den Beschlüssen eine Satzungsänderung sehen mit wohl über die Norm hinausgehendem Rechtscharakter, hätte man formal ein neues Ortsrecht schaffen müssen. Das alles ist aber auch nach 1930 nicht geschehen, weil nationalsozialistisches Denken wahrscheinlich gar nicht die Form mehr wahren wollte, diese war im völkisch geraden Nazidenken gar nicht mehr erforderlich, wie sich aus den Erklärungen des OB der Gesamtstadt am 25. Januar 1940 auch sehr klar entnehmen ließ. Dass das alles durch Herrn Dr. Höller nicht gesehen wurde, verwundert den Unterzeichner heute, weil gerade auch die formale Seite und Richtigkeit durch Dr. Höller im Tasten nach den greifbaren Fakten nach dem Ende der Nazidiktatur nahe gelegen hätte. Dass der Staat schlicht durch staatlichen Akt die Eigenverantwortung entfernte und dann durch staatlich fingierte Vertreter der Kommunen deren Selbstverwaltungsrechte verschacherte, wurde schlicht nicht erkannt oder bewusst übersehen. Aber der Unterzeichner geht davon aus, dass im Fühlen und Erleben dieser Zeit das Zurückdrehen auf Form, Inhalt, Gesetz und Veröffentlichung für Dr. Höller direkt nach dem Ende dieser Zeitperiode im Januar 1946 noch nicht wieder verinnerlicht war und vielleicht auch kaum sein konnte. Auch der dann erst mal wieder eingesetzte Dr. Warsch, der ja die Zeit davor in Uerdingen mit beeinflusst hatte, hat offensichtlich resigniert, jedenfalls ist eine rechtliche Klarstellung zu diesem Gutachten dem Unterzeichner in den Quellen nicht erkennbar. Derartige Bedenken vielleicht erkennend sucht Dr. Höller nach einem seiner Meinung nach stichhaltigem Vergleich, um die offen gebliebenen Fragen zu zuschütten: Dr. Höller meint, dass ja immer schon Landrecht das Stadtrecht gebrochen habe. Die neue gesetzliche Bestimmung der DGO mit dem Führerprinzip habe das Stadtrecht und die Ortssatzungen abgelöst, im Grunde hätte es daher die Ortssatzung insgesamt so nicht mehr gegeben, jedenfalls habe nun die Erklärung der drei Bürgermeister genügt. Dass nun aber eben dieses Landrecht gar nicht gesetzt wurde, hätte er dann aber erkennen müssen, das ist aber nicht geschehen. Da die Verwaltung auch unter der DGO weiter habe funktionieren müssen, muss nach Auffassung Dr. Höller alles auch entsprechend gelten. In einem Augenblick eines scheinbar retardierenden Momentes lenkt Dr. Höller ein, dass das aber nicht gelten dürfe für echte Rechtsbrüche, diese könne er freilich aber nicht feststellen. Im Grunde sei es ja nur um die Verkürzung einer Übergangszeit gegangen und eben nicht um die Auflösung. Der Kern der Auflösung sei bereits im Neugliederungsgesetz vor der Zeit der Nationalsozialisten gelegt worden, daher sei die Verkürzung keine eigenständige schwerwiegende Maßnahme, sondern gewissermaßen leichter Hand möglich. Es sei eben damals nicht festgehalten worden, dass es besonderer Gründe für die Abkürzung bedürfe. Diese Überlegungen von Dr. Höller gehen meines Erachtens alle an dem eigentlichen Problem vorbei: Es handelt sich um originäre Selbstverwaltungsfragen, die in einem Konflikt zur staatlichen Überlegung stehen können. Im Interesse des Funktionieren des Gemeinwesens kann der Staat hier durchgreifen und das Interesse des bestehenden Gemeindewesens durch Fusion und Auflösung überwinden. Dr. Höller erkennt nicht, dass im Grunde der Staat selbst gar keinen formalen Akte gesetzt hatte. Abgesehen von der Abwägung und der im Gesetz verbliebenen Klagemöglichkeit wäre hier der Gemeindeebene jede Verweigerung in der Balance genommen worden. Das ahnt vielleicht auch Dr. Höller, aber er schiebt deswegen nun den Kern der Auflösung und Aufgabenübertragung auf das Neugliederungsgesetz, das ja gewissermaßen noch die Anhörung legitimierter Vertreter hatte und er verkennt völlig, dass a) das Gesetz die Auflösung der Stadtteilgemeinden eben gar nicht mit der Übergangsfrist verkoppelte, und b) eine Übergangsfrist überhaupt nicht formulierte im Gegensatz zum konsortialen Vertrag und der Ortssatzung, c) der konsortiale Vertrag zwischen den Gemeinden Krefeld und Uerdingen einerseits gar keine Verkürzung kannte und das Ortsrecht eben zur Verkürzung der Übergangszeit bestehende legitimierte Räte (nicht den Bürgermeister, der ja zu dem Zeitpunkt auch noch vom Rat gewählt und damit legitimiert sein konnte) ausdrücklich voraussetzte, die ja auch noch vorhanden waren. d) Dr. Höller verkennt weiter, dass auch in den Erklärungen von 1940 gar keine neue Ortssatzung gemacht wurde, sondern die ursprünglich verfasste Ortssatzung formal und materiell-rechtlich in Kraft blieb. Dr. Höller zieht sich dann schließlich auf die Aussage zurück, der Umstand, dass in allen Dienststellen Nationalsozialisten saßen, kann die Rechtskraft von Entscheidungen -außer strafrechtlichen- nicht aufheben, daher seien gefällte Entscheidungen bindend. Einen Wiedergutmachtungsanspruch negiert Dr. Höller, weil die Normen das so nicht hergeben und eine Aktivlegitimation für jemanden nach dem Untergang der Ortsgemeinden ja nicht mehr vorhanden sei. Abschließend wiederholt Dr. Höller die These, dass durch die Verkürzung der Übergangszeit die Einzelgemeinden in dem Dachverband Krefeld-Uerdingen a.Rh. aufgegangen seien und selbst untergegangen sind. Auf die Frage, ob es hierzu eines Gesetzes bedurft hätte, ist er gar nicht eingegangen, weil für ihn klar war, dass § 7 des Neugliederungsgesetzes den aufschiebend bedingten Untergang der Einzelgemeinden fest vorgesehen hat. Dass in § 7 das anders formuliert war, ja sogar der Bestand der Einzelkörperschaften über die Übergangszeit hinaus nach dem Wortlaut aufgreifend den Konsortialvertrag eher festgeschrieben zu sein scheint, ist gar nicht wahrgenommen worden. Der Umstand, dass das Gesetz die Übergangszeit nennt, für diese keinen Endzeitpunkt nennt und im Zweifel auch für eine Zeit danach keine genauen Regelungen formuliert hat, sieht Dr. Höller gar nicht. Dr. Höller macht dann noch einen Ausflug in eine abstrakte Betrachtung, was wäre, wenn die Übergangszeit einfach abgelaufen wäre. Wäre dann nicht auch der Dachverband allein übrig geblieben. Dr. Höller bejaht das, ohne auch nur im Ansatz darauf einzugehen, dass das Gesetz eine Frist für den Übergang gar nicht genannt hatte und das Gesetz nach seinem Wortlaut eher den Untergang der Einzelgemeinden nicht vorsah, sondern diese Stadtteile als eigene Körperschaft ausdrücklich auch nach Ablauf des Übergangs vorgesehen hatte. Jedenfalls hätte Dr. Höller die Unvollkommenheit des Gesetzes in diesem Zusammenhang sehen können. Ich frage mich, ob er wirklich den § 7 des Neugliederungsgesetzes noch mal gewissenhaft juristisch in den Blick genommen hat. Hinsichtlich des Stadtnamens erkennt Dr. Höller dann abschließend wohl, dass die Gemeinde Uerdingen oder die Stadt insgesamt vor der Namensänderung hätte gehört werden sollen, was nicht geschehen ist. Er hält die Regelung des § 10 DGO nur für eine Kannvorschrift. Woher er das nimmt, bleibt dem Unterzeichner völlig unklar: Nach der Bestimmung des § 10 kann erst nach Anhörung rechtmäßig eine Namensänderung stattfinden. Hier ging es um die Änderung des Dachverbandsnamens, es hätte daher die Stadt Krefeld-Uerdingen a.Rh. auch formal gehört werden müssen und es hätte hier wegen der Bedeutung auch der noch nach Führerprinzip eingesetzte staatliche Bürgermeister seinerseits die Anhörung der Verordnetenversammlung ansetzen müssen. All das ist nicht geschehen. Insofern ist der Namensänderungsvorgang formal rechtswidrig durchgeführt worden. Es ist schon sehr überraschend, dass nach dem Ende der Nationalsozialisten und dem Ende von Nazideutschland ein Rechtsamt der Stadt durch einen Rechtsanwalt § 10 der DGO als Kannvorschrift bezeichnet und der Meinung ist, jenseits des anzuwendenden Wortlautes der Norm brauchte eine Anhörung nicht zu erfolgen. Insgesamt fasst Dr. Höller sein Gutachten mit einem Vergleich aus dem Familienrecht zusammen, ich zitiere aus dem Gutachten
( Zitat in Kopie)
Mit dem Ende dieses Gutachtens wird eigentlich deutlich, dass es sich nicht mehr um ein echt unabhängiges Gutachten handeln kann, sondern es ein Appell des kommenden Stadtdirektors geht. Der Vergleich ist meines Erachtens komplett falsch: Krefeld und Uerdingen wollten nicht heiraten, sondern Krefeld wollte Uerdingen im Bett haben. Es ist auch keine Wartezeit vereinbart, sondern eine Aufgabenteilung der durchzuführenden Aufgaben, die vielleicht später zusammengeführt werden sollen bei gleichzeitiger Wahrung der kompletten Eigenständigkeit der Partner als Personen, also bei Verbleib der bitter notwendigen Aufgaben zur Selbstbewahrung einer Körperschaft. Eine endgültige Regelung der Verschmelzung nach einer Übergangsfrist ist jedenfalls nicht gesetzlich normiert gewesen. Es ist zutreffend, dass während einer Zeit der Wegnahme der Selbstbestimmung, also der Betäubung der Partner und Willenlosigkeit die Partner diese in ein Bett gesteckt wurden und ein Dritter einfach so tat, als wären die Partner in bestem Miteinander und hätten sich selbst aufgegeben. Wenn die Partner dann aus der erzwungenen Betäubungsstarre aufwachen, ist ihnen, so muss ich schon fragen, nicht die Chance zu geben, selbst über das weitere Schicksal zu entscheiden? Die Schlussfolgerung des Gutachters kann der Unterzeichner als zwingenden Schluss für den 31. Januar 1946 absolut nicht nachvollziehen. Sowohl wäre der Name der Gesamtstadt neu zu prüfen und klären gewesen als auch die Position der beiden Ortsgemeinden. Die Frage, ob diese eigenständig genügend Verwaltungskraft für eine eigenständige Gemeinde gehabt hatten oder hätten, ist nie deutlich gestellt worden, jedenfalls in den Unterlagen nie geprüft worden. Es mag gut sein, dass die Eingemeindung Uerdingens durchaus für Krefeld sinnvoll gewesen ist, aber ob diese durch Uerdingen hätte hingenommen werden müssen und für Uerdingen erforderlich oder sinnvoll war, ist völlig unklar. Prüfungen insoweit fehlen. Zu dem Zeitpunkt des Gutachtens Höller hätte jedenfalls nach wie vor das Gesetz von 1929 gegolten mit dem Wortlaut des Gesetzes. Die Übergangszeit hielt ohne neues Gesetz weiter an, die Ortssatzung war auch formal in Kraft geblieben. Für die Übergangszeit sollte entsprechend Absatz 3 die Eigenständigkeit der Gemeinden Krefeld und Uerdingen insoweit auf jeden Fall vorhanden bleiben als sie neben dem Dachverband als Gemeinden im Sinne des Abgabenrechts und des Finanzausgleichs gelten sollten. Dass dieser Zustand nach der Übergangszeit nicht fortbestehen sollte, könnte angenommen werden, denn dann hätte der Raum gewissermaßen dreimal den Finanzausgleich genossen. Aber: Der Zustand des Absatz 1 letzter Satz (Stadtteile Uerdingen und Krefeld bleiben selbständige Körperschaften) war von dieser Aussage jedenfalls nicht betroffen. Diesen Zustand konnte nur das Gesetz ändern und hätte auch keine geschaffene Ortssatzung außer Kraft setzen können. Die hier 1930 geschaffene Ortsatzung hat immer sich auch nur im Rahmen dieser Norm bewegen wollen, wie auch immer die handelnden Akteure nach Wissen und Wollen diese Norm angewendet haben und durch die konsortialen Vorüberlegungen vom Dezember 1928 unbewusst gefangen waren.
7. Ergebnis:
1. Nach meinen Feststellungen war die gesetzliche Regelung des Neugliederungsgesetzes von 1929 nicht so, dass die Gemeinden Uerdingen und Krefeld restlos untergingen, sondern es wurden drei Körperschaften nebeneinander in einer dem Gesetz zur damaligen Zeit fremden Form so geschaffen, dass ein dem heutigen Kreis ähnlicher Verbund Aufgaben wahrzunehmen hatte und die beiden Gemeinden mit Vetorechten bei der Planung eine Selbständigkeit behielten. Die Aufgaben sollten nach einer nicht bestimmten Übergangszeit wahrscheinlich wohl im Wesentlichen auf die Dachgemeinde übergehen, die beiden anderen Gebietskörperschaften wahrscheinlich für die Angelegenheiten des wirklich nur eigenen Wirkungskreises als Körperschaften bestehen bleiben, wobei erkennbar ist, dass die drei Gebietskörperschaften im System des Finanzausgleichs auf Dauer als irgendwie vereint gelten sollten. Eine Abänderung dieses Zustandes, auch der Zeitpunkt der Beendigung des Übergangs und der Zustand nach dem Übergang hätten einer gesetzlichen Bestimmung bedurft. Diese hat es nicht gegeben.
2. Die mit Zustimmung der Aufsicht erlassene Ortssatzung ist selbst während der Geltung der DGO mit Führerprinzip und ohne bürgerschaftliche Legitimation auch formal nicht abgeschafft worden. Mit Blick auf die Wirkung der Ortssatzung für sämtliche Einwohner und Bürger hätte die Verkürzung und / oder die faktische Aufhebung der die Zuständigkeiten auch für die Bürger und Einwohner geltenden Bestimmungen und Zuständigkeiten einer Verlautbarung im Sinne der Qualität einer Ortssatzung bedurft. Eine Abänderung der Ortssatzung selbst hat es nicht gegeben.
3. Ob eine Verkürzung der Übergangszeit und damit die Voraussetzung für die Aufhebung der Ortssatzung oder deren wesentliche Änderung mit der Folge der Verlagerung von Aufgaben oder wesentlichen Aufgaben auf die Dachgemeinde Krefeld-Uerdingen a.Rh. durch Erklärungen der Stadtgemeinden Uerdingen und Krefeld gegeben war, erscheint klar zu verneinen. Die Ortssatzung sah die Beschlüsse durch Stadtverordnetenversammlungen der beiden Stadtgemeinden vor. Die Stadtverordnetenversammlung als gewähltes Beschlussorgan war nicht mehr gegeben, die Legitimation fehlte ebenfalls. Damit fehlte jedes Gremium, was den Anspruch erheben konnte, ein echtes Gremium mit Berechtigung der Verfügung über kommunale Selbstverwaltung zu sein. Der Versuch der vom Staat eingesetzten Nazi-Bürgermeister, gewissermaßen als Hüter kommunaler Selbstverwaltung solche aufgeben oder mehren zu können, muss scheitern, hier verfügte in einer Not- und Kriegssituation ein das Gesetz sowieso nicht schaffender Staatskommissar, der in dieser Richtung keine wirksame Aufgabe von Selbstverwaltungsaufgaben an Stelle der Kommunen erklären konnte. Die Begrenzung der Funktion des Staatskommissars wird auch heute durch § 124 der Gemeindeordnung NRW recht deutlich, die eben wirklich nur dann greifen kann, wenn die sonstigen Befugnisse der Aufsichtsbehörden nicht reichen, die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen zu verwalten. Eine Berechtigung des Staatskommissars, Selbstverwaltungsrechte der Gemeinden mit Wirkung auf Dauer abzugeben, ist an keiner Stelle normiert und denkbar. Die Bürgermeister der Nazi-Diktatur unter der Geltung der DGO waren wie Staatskommissare. Ihre Befugnisse sind auch im zeitlichen Nachgang unter Berücksichtigung des hohen Gutes der kommunalen Selbstverwaltung und der Garantie der Selbstverwaltung auch schon vor der Zeit des Grundgesetzes und der Landesverfassungen, jedenfalls zur Zeit der Kommunalverfassungen von 1856 zu bewerten. Daher können auch inhaltlich die hier vorgenommenen Erklärungen der gesetzten Bürgermeister im Kriegsjahr 1940 auf dem Höhepunkt nationalsozialistischen Treibens nicht die Preisgabe der kommunalen Selbstverwaltung bewirken und Grundlage für eine entsprechende Änderung des Ortsrechts sein. Hierbei gilt damals wie heute der Vorrang des Gesetzes, das seinerzeit eben die Übergangszeit nicht beendete und keinen Zustand nach der gedachten Beendigung
geschaffen hatte.
4. Die Namensänderung ohne Anhörung der Dachgemeinde war schon bei Geltung der DGO nicht zulässig, inhaltlich wäre sie meines Erachtens mit Wirkung auch zur Zeit der DGO mit den damaligen Argumenten möglich gewesen, zumal selbstverständlich eine Gemeinwesen auch später in der Lage ist, Änderungen des Namens zu beschließen, die aber der Zustimmung des Staates auch heute noch bedürfen (Siehe § 13 GO NRW).
Paderborn, den 1. Dezember 2020
Dr. Rudolf Wansleben, Rechtsanwalt
Eintrag des Michael S. auf facebook-Seite "Die gestohlene Stadt"
"Das dies alles einen ernsten Hintergrund hat, mit einschneidenden Ergebnissen für die Bürger, zeigt die Tatsache, dass es interne Schriftstücke der Stadtverwaltung aus dem 3. Reich gibt, die nachweisen, dass gezielt der Name "Uerdingen" verschwinden sollte. Das dies heute noch so ist, zeigt die Behandlung des KFC Uerdingen 05. Unter den Nazis gab es dann etliche Versuche der Ausmerzung. Ich selbst habe diese Schreiben eingesehen, als Kommunalbeamter der Stadt, in den 90er Jahren. So wird die Beharrlichkeit der Uerdinger auf Ihre Rechte und den Namen nicht verzichten zu wollen, dort als sogenanntes "Uerdinger Syndrom" bezeichnet, da auch die Versuche Nicht-Uerdinger zum dortigen Bürgermeister zu funktionalisieren scheiterten, da auch Zugezogene Neu-Uerdinger, sich schon damals hervorragend integrierten und sich auf die Seite der Uerdinger schlugen. Die rechtswidrige Umbenennung war die einzig verbliebene Idee. Wer solche Dinge herunterspielt vergisst, dass der gesunde Stolz auf Familie, Stadt, Land etc. die Menschen auch antreibt sich zu engagieren. Die Folgen sind immens wenn diese Rechte eingeschränkt, verwehrt oder abgesprochen werden. Es beginnt bei der Infrastruktur für die Bürger und das Geschäftsleben, es geht um öffentliche Einrichtungen, Lebensqualität und vieles mehr.
Krefeld hat durch seine Entscheidungen die eigene Industrie schon an den Rand des Ruins gebracht oder ganz vertrieben. Unternehmen die Krefeld den Rücken gekehrt haben, gibt es viele. Die Steuereinnahmen aus Uerdingen sind gut genug für Krefeld aber sämtliche Projekte die dazu führen könnten, dass Uerdingen wesentlich attraktiver wird, wird von Krefelder Seite torpediert..."